W skrajnych przypadkach 10, 12 a nawet 18 lat działały bez zezwolenia placówki, które poza jakąkolwiek kontrolą świadczyły usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i w podeszłym wieku. Jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli było to możliwe głównie z powodu nieskutecznych działań i zaniedbań wojewodów oraz nieadekwatnych do potrzeb i nieprecyzyjnych przepisów. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli oznacza to, że nadzór państwa sprawowany nad tego rodzaju placówkami jest pozorny.
Kontrola NIK pokazała, że w latach 2015-2018 w całym kraju, bez wymaganego zezwolenia funkcjonowało ponad 200 placówek oferujących opiekę całodobową. Połowa, mimo wykrycia ich nielegalnej działalności i nałożenia kar pieniężnych, nadal, bez większych problemów świadczyła usługi. Koszty dostosowania działalności do obowiązujących standardów były bowiem znacznie wyższe od orzeczonych kar, których w dodatku większość właścicieli i tak nie płaciła. Nie ponosząc konsekwencji finansowych nielegalnej działalności i nie dostosowując się do wymogów określonych prawem, mogli oni pobierać niższe opłaty za usługi niż placówki działające legalnie i w ten sposób tworzyć nieuczciwą konkurencję.
Osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku są najsłabszą i najbardziej bezbronną grupą społeczną. Ze względu na swoją niesamodzielność, niewielki kontakt z otoczeniem, a czasami brak takiego kontaktu, nie mogą same bronić swoich praw, co stwarza pole do nadużyć. Jak wykazała kontrola NIK, w wielu przypadkach naruszane były ich dobra szczególnie chronione: zdrowie, życie i godność osobista. Dlatego też, zdaniem Izby, osoby te powinny być otoczone szczególną ochroną prawną.
Brak kontroli kompleksowych
W praktyce jedyną, ale w niewielkim stopniu wykorzystywaną możliwością pozyskiwania wystarczających i obiektywnych informacji na temat działalności placówek oferujących opiekę całodobową są kontrole kompleksowe.
Jak ustaliła NIK, wojewodowie w niewielkim stopniu samodzielnie pozyskiwali informacje o placówkach działających bez zezwolenia, kontrolę zarządzali dopiero po skargach składanych przez członków rodzin pensjonariuszy, zwolnionych pracowników czy konkurencję. Brak kontroli o charakterze prewencyjnym i reagowanie niemal wyłącznie na napływające sygnały uniemożliwia pomoc osobom, które same, ze względu na stan zdrowia nie są w stanie złożyć skargi.
Czytaj również: Bezpieczna przyszłość Kamili
Jest to tym bardziej niepokojące, że kontrole zlecone przez wojewodów na podstawie doniesień, także w placówkach, które miały pozwolenie na działalność, potwierdziły bardzo poważne nieprawidłowości. Szczególny niepokój budzą: niezapewnianie pensjonariuszom właściwych warunków mieszkaniowych, brak dostatecznej liczby pomieszczeń sanitarnych, jadalni, pralni czy suszarni, a także wymaganego wyposażenia w pokojach pensjonariuszy, nieutrzymywanie czystości w pomieszczeniach, a przede wszystkim brak odpowiedniego wyżywienia, a także niepodawanie przepisanych przez lekarzy leków, pozostawianie pacjentów bez opieki, znęcanie się nad nimi i wyłudzanie od pensjonariuszy pieniędzy.
Podczas kontroli stwierdzono także niewłaściwe prowadzenie dokumentacji, brak ewidencji stosowania przymusu bezpośredniego (krępowania pasami, ograniczaniu kontaktu z otoczeniem), rejestracji przypadków korzystania ze świadczeń zdrowotnych czy brak umów dla osób przebywających w placówce. NIK zwraca także uwagę na to, że zawarte umowy były podpisywane zazwyczaj przez rodziny pensjonariuszy, z pominięciem ich zgody, chociaż zwykle nie były to osoby ubezwłasnowolnione.
Zdaniem Izby, brak prewencyjnych kontroli w placówkach oferujących całodobową opiekę to konsekwencja niedostatecznej aktywności wojewodów, nieadekwatnych do potrzeb możliwości kadrowych oraz nieuprawnionych, wg NIK, interpretacji przepisów. Izba ustaliła, że w kontrolowanych urzędach wojewódzkich nie opracowano procedur pozwalających na identyfikację placówek działających bez zezwolenia. Zaniechanie to urzędnicy tłumaczyli nieprecyzyjnymi przepisami – ich zdaniem w ustawie o pomocy społecznej nie określono w jakiej formie i w jakim trybie wojewoda może uzyskiwać potrzebne informacje, a zawarty w niej katalog zadań, wg urzędników nie reguluje kwestii monitorowania tych placówek, rozumianego jako proces systematycznego zbierania i analizowania informacji. NIK nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Izby, z ustawy wynika, że wojewodowie powinni monitorować na swoim terenie działalność placówek zapewniających całodobową opiekę, w tym także rozpoznawać i kontrolować te z nich, które działają bez zezwolenia.
Nieprecyzyjne przepisy „kryły” uchybienia
Skuteczną reakcję w sytuacjach rażących zaniedbań lub też świadczenia opieki z naruszeniem przepisów i praw osób w nich przebywających, uniemożliwiał także brak precyzyjnych przepisów pozwalających np. służbom wojewody na natychmiastowe wejście na teren placówki, oględziny wszystkich pomieszczeń oraz kontakt z mieszkańcami i wgląd w dokumentację. W efekcie, inspektorzy nie byli w stanie stwierdzić czy zagrożone jest życie lub zdrowie pensjonariuszy takich placówek, co umożliwiłoby przeniesienie tych osób w inne miejsce.
W objętym kontrolą okresie wojewodowie zlecili przeprowadzenie w całym kraju 306 kontroli w placówkach, w których zachodziło uzasadnione podejrzenie prowadzenia działalności bez zezwolenia. Do 40 nie doszło właśnie dlatego, że inspektorzy nie zostali wpuszczeni na teren placówek, nawet jeśli pojawili się tam w asyście policjantów. Dodać należy że w latach 2015-2018 zapadł zaledwie jeden wyrok skazujący za utrudnianie kontroli. W ocenie NIK, w tej sytuacji zasadnym byłoby wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za uniemożliwienie lub utrudnienie tego rodzaju kontroli prowadzonych przez wojewodę oraz Straż Pożarną, Inspekcje Sanitarną i Nadzór Budowlany.
Ponieważ urzędy wojewódzkie nie pełniły wiodącej roli w identyfikacji nielegalnie funkcjonujących placówek, nie było współpracy między instytucjami i służbami odpowiedzialnymi za realizację poszczególnym zadań w tym zakresie, m.in. między urzędami wojewódzkimi, policją, strażą pożarną i placówkami pomocy społecznej. W trakcie kontroli NIK pracownicy urzędów zwracali również uwagę na brak współpracy ze strony samorządów w identyfikacji placówek działających bez zezwolenia. Co więcej, wskazywali wręcz przypadki współpracy ośrodków pomocy społecznej z podmiotami prowadzącymi nielegalne placówki.
Przewlekłe postępowania i nieskuteczne kary
W latach 2015-2018 wojewodowie zidentyfikowali 226 placówek, co do których zachodziło podejrzenie, że prowadzą działalność bez zezwolenia. Zlecone postepowania wyjaśniające potwierdziły te przypuszczenia w 210 przypadkach.
Zdaniem NIK, u osób prowadzących placówki bez zezwolenia, taka sytuacja mogła utrwalać poczucie bezkarności i zachęcać do samowoli. W efekcie, w latach 2015-2018 mimo, że nałożono kary na 142 placówki, 96% z nich nadal prowadziło działalność, niektóre nawet przez kilka lat. Wynikało to także z tego, że zgodnie z obecnymi regulacjami, placówka funkcjonująca bez zezwolenia nie jest likwidowana. Tylko w przypadku stwierdzenia zagrożenie życia lub zdrowia osób w niej przebywających wojewoda może wydać decyzję nakazującą wstrzymanie jej działalności – do czasu uzyskania zezwolenia (w latach 2015-2018 w całym kraju wydano tylko 4 takie decyzje ), w innych sytuacjach nakładana jest tylko kara pieniężna.
Zdaniem NIK, podmiot prowadzący działalność polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, powinien gwarantować swoim podopiecznym bezpieczeństwo, zasadne jest więc, wg Izby, wprowadzenie możliwości natychmiastowej likwidacji placówki.
Bezkarność właścicieli placówek wynikała także z wysokości kar – w niektórych przypadkach nieadekwatnej do osiąganych zysków. Za prowadzenie bez zezwolenia placówki, w której przebywało do 10 pensjonariuszy trzeba było zapłacić 10 tys. zł, dwa razy tyle, jeśli podopiecznych było więcej, przy czym 20 tyś. wynosiła kara dla opiekujących się i 11 osobami i np. 98. Jeśli na placówkę była nakładana kolejna kara, wynosiła 40 tys.
NIK proponuje podwyższenie i zróżnicowanie kar w zależności od liczby pensjonariuszy lub od osiągniętych przychodów (ustalony procent). W przypadku ponownego nałożenia kary celowym byłoby, wg Izby wydawanie decyzji o likwidacji placówki nie podejmującej żadnych działań w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności.
Konieczna jest także większa skuteczność w ściąganiu kar. W badanym przez NIK okresie, udało się wyegzekwować zaledwie 33% z nich, bowiem większość osób, które prowadziły działalność bez zezwolenia odwoływała się od decyzji o nałożeniu kary, część występowała o rozłożenie jej na raty lub rzadziej o zmniejszenie albo umorzenie.
W przypadku 68 placówek kar nawet nie nałożono. Właściciele przenosili działalność na inny podmiot, w inne miejsce lub dokonywali pozornej zmiany charakteru działalności np. na usługi opiekuńcze w systemie dziennym, lub wynajem pokoi czy usługi agroturystyczne. W konsekwencji, postępowanie administracyjne trzeba było rozpoczynać od początku. Braku skuteczności w tym względzie sprzyjała również ugruntowana linia orzecznictwa Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wynika z niej, że nie można nałożyć kary na placówkę, która w momencie orzekania już nie prowadzi działalności, mimo, że w niektórych przypadkach przez wiele lat taką działalność prowadziła lub zaprzestała jej dopiero podczas postępowania odwoławczego. W ocenie NIK, zasadnym byłoby uniemożliwienie odstąpienia od wymierzania kary w takich przypadkach, obecnie nielegalnie działająca placówka pozostaje zupełnie bezkarna.
Izba uważa także, że należałoby przenieść odpowiedzialność za prowadzenie placówki bez zezwolenia na grunt prawa karnego, gdzie taka działalność, powinna być kwalifikowana jako przestępstwo – z uwagi na groźbę stworzenia realnego zagrożenia dla życia i zdrowia jej pensjonariuszy.
Dowolność w doborze kadry zagrożeniem dla pensjonariuszy
NIK niepokoi również fakt, że legalnie funkcjonujące placówki, które świadczą usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi oraz osobami w podeszłym wieku, w świetle istniejących przepisów nie muszą przestrzegać żadnych wymogów dotyczących zatrudnienia (najczęściej w ramach umowy zlecenia lub wolontariatu), kwalifikacji i liczby osób świadczących usługi opiekuńcze. Tak się dzieje, mimo, że pensjonariusze często wymagają specjalistycznej i różnorodnej opieki, są to np. osoby z chorobą Alzheimera, psychicznie chore czy upośledzone umysłowo.
W ocenie NIK brak jednoznacznie sprecyzowanych wymagań kadrowych stanowić może zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w prywatnych placówkach, zwłaszcza że w obecnie obowiązujących uregulowaniach brak jest wskazania instytucji, która w sytuacji kryzysowej stwierdziłaby występowanie zagrożenia zdrowia lub życia mieszkańców.
W obowiązujących przepisach nie wskazano instytucji, która byłaby uprawniona do kontroli placówek w zakresie zapewnienia mieszkańcom opieki medycznej, w szczególności prowadzonej farmakoterapii. Zmiany w tym zakresie wymagałyby włączenia do zespołu kontrolerów służb medycznych.
Jak pokazują dane zebrane przez NIK w trakcie kontroli, w latach 2015-2018 zarejestrowano 254 nowe placówki oferujące całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi oraz osobami w podeszłym wieku. W tym samym czasie wojewodowie potwierdzili działalność 210 kolejnych, funkcjonujących bez zezwolenia. Liczby są porównywane, co zdaniem Izby, wynika z braku stosownych przepisów i słabego nadzoru państwa nad tego rodzaju placówkami.
W związku z tym, że naruszanie przepisów nie wiąże się właściwie z żadnymi poważnymi konsekwencjami, Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o podjęcie szeregu przedsięwzięć m.in. legislacyjnych, dotyczących skutecznego przeciwdziałania tworzeniu i prowadzeniu działalności przez placówki nie posiadające zezwolenia wojewody.
Źródło: NIK
